Arbejdsdokument vedrørende grundlæggende valg i henhold til folkeretten, Gudmundur Alfredsson

Indledning

Der er to forhold i folkeretten af meget forskelligt omfang og konsekvens, som på dette tidspunkt er relevante for grønlænderne.

For det første er der spørgsmålet om et folks ret til ekstern selvbestemmelse med de deraf følgende valg mellem uafhængighed, løs tilknytning og integration. I denne sammenhæng betyder "folk" befolkningen i bestemte territorier, f.eks. kolonier.

For det andet er der spørgsmålet om oprindelige folks rettigheder. Oprindelige folk defineres som grupper inden for stater, der adskiller sig på grund af deres nationale eller etniske sammensætning og deres oprindelige beboelse af jorden. Deres rettigheder er af samme art som, men noget mere omfattende end de rettigheder, der gælder for minoritetsgrupper. Det vil med andre ord sige, at oprindelige folks rettigheder handler om beskyttelse inden for en stat.

Valget mellem at fokusere på enten et folks eller oprindelige folks rettigheder vil få store juridiske konsekvenser i fremtiden. Danmark foretrækker oprindelige folks rettigheder frem for retten til ekstern selvbestemmelse. Den indlysende grund til dette er, at Danmark ønsker at undgå at miste sin suverænitet over Grønland.

 

Folk og ret til selvbestemmelse

Retten til ekstern selvbestemmelse er fastlagt i en række internationale tekster. Ud over generelle henvisninger i FN-pagten omfatter disse de internationale konventioner om menneskerettigheder, erklæringen vedrørende uafhængighed til koloniserede lande og folk, deklarationen om folkeretsprincipper vedrørende relationer og samarbejde mellem stater i overensstemmelse med De Forenede Nationers Pagt, og Wienerdeklarationen.

Et folk er berettiget til at udøve dets ret til selvbestemmelse. I denne sammenhæng betyder et folkeslag befolkningen i et bestemt territorialt eller administrativt område med eksterne eller naturlige grænser. Vægten på en geografisk enhed (koloni, besat område) frem for en folkemæssig enhed (nation, etnisk gruppe) gentages mange gange i adskillige folkeretlige tekster og bekræftes af statspraksis, navnlig i forbindelse med afkoloniseringsprocesser, sådan som det fremgår af bestemmelserne i FN's charter om ikke selvstyrende territorier (i modsætning til ikke selvstyrende folk) og i indledningen til deklarationen om uafhængighed til koloniserede lande og folk (lande kommer først). (2)

Kolonialiserede folks ret til selvbestemmelse bekræftes af staters og internationale organisationers konsekvente praksis samt retspraksis (3). Adskillelse af folk efter aftale inden for en stat, f.eks. Sovjetunionen, Tjekkoslovakiet og Etiopien/Eritrea, kan selvfølgelig overvejes, men andre mulige former for selvbestemmelse, herunder frigivelse af besatte områder og adskillelsen fra en stat med en ikke-repræsentativ regering, er formentlig ikke relevante for Grønlands vedkommende.

Gennem udøvelsen af retten til ekstern selvbestemmelse kan et folk fastlægge sin internationale juridiske status. I forbindelse med afkolonisering angives i generalforsamlingens resolution 1S41 (XV), som tilføjer udvælgelseskriterier og proceduremæssige formuleringer til deklaration af 1960 om uafhængighed til koloniserede lande og folk, at de mulige valg er uafhængighed, løs tilknytning (4) og integration. Valget er folkets, og det er væsentligt, at der er folkelig opbakning til resultatet i form af en folkeafstemning eller lignende.

Det grønlandske folk opfylder alle de kriterier, der er blevet fastlagt i løbet af afkoloniseringsprocessen, hvad angår betingelser for udøvelsen af ret til selvbestemmelse:

  • Et klart oversøisk område. Den såkaldte saltvandsteori for afkolonisering gælder (5).
  • Tilstedeværelse af en subjektiv og objektiv identitet og kultur med en særlig identitet og historie, et særligt sprog og andre nationale særpræg.
  • Kolonistyre gennem længere tid, hvilket bekræftes af Grønlands medtagelse på listen over ikke-selvstyrende territorier i FN's charter (6).
  • Termen "et særligt folkesamfund" (7) i paragraf i loven om hjemmestyret afspejler folkeretsterminologien, hvad angår selvbestemmelse. I præamblen til samme lov henvises der til særlige nationale, kulturelle og geografiske forhold.
  • Særbehandling i danske love, administrativ praksis og udenrigsforhold på væsentlige områder (feks. at Grønland ikke er medlem af EU, medlemskab af underregionale organisationer, udelukkelse i visse danske traktatratifikationer osv.) samt små eller symbolske forhold (feks. flag, frimærker osv.).

Uanset hvor mild og moderne koloniseringen er, er afkoloniserings-argumentet en vej, der synes at være farbar for grønlænderne som et folk. Påberåbelse af afkolonisering er det stærkeste krav på ekstern selvbestemmelse og har størst chance for at vinde gehør blandt tredjelande samt i internationale fora.

Som et forhold underlagt folkeretten bør et folk, der søger at udøve retten til selvbestemmelse, være berettiget til at indgå i forhandlinger som en ligeværdig partner. Hensyn til folkeretten har indvirkning, hvilket ikke mindst gælder legitimering af krav om selvbestemmelse, hvor de afkoloniserede staters og folks solidaritet kommer ind i billedet.

Hvad angår politiske overvejelser, vil det for Danmark, som jo ynder at se sig selv som et demokratisk foregangsland og en eksportør af menneskerettigheder, kunne være temmelig pinligt, hvis man nægtede Grønland ret til selvbestemmelse. Hvad angår såvel beskyttelse af menneskerettigheder som forebyggelse af konflikter, ville det betyde en væsentlig begrænsning af Danmarks muligheder for at kritisere andre lande i forbindelse med menneskerettigheder og krav om selvbestemmelse.

 

Oprindelige folks rettigheder

Som forklaret ovenfor, handler oprindelige folks rettigheder om beskyttelse inden for en stat - uden ophør af suverænitet. Oprindelige folks rettigheder ligner minoritetsgruppers rettigheder, men er mere omfattende. De inkluderer ret til ligestilling, beskyttelse mod diskrimination og særlige forhold, som bl.a. omfatter jordbesiddelse og retten til at nyde gavn af naturrigdomme. Oprindelige folk har således mindre rettigheder end folk.

I henhold til internationale retsakter og statspraksis har minoritetsgrupper og oprindelige folk ikke ret til ekstern selvbestemmelse. Autonomi eller selvstyre kaldes sommetider selvbestemmelse, men dette understøttes ikke af aktstykkerne (8). I Lund-anbefalingerne om nationale minoriteters reelle deltagelse i det offentlige liv har man klart og bevidst undgået at bruge selvbestemmelsessprog i præsentationen af standarder om ikke-territorial og territorial autonomi.(9)

De danske myndigheder betragter grønlænderne som et oprindeligt folk inden for Danmarks grænser, og derfor anvendes betegnelsen Inuit i sammenhæng med ILO-konventionen om oprindelige folk og stammefolk i uafhængige lande (Konvention 169 af 1989).(10)

Et argument, der er baseret på formodet grønlandsk indvilligelse i dansk suverænitet, ville, hvis det blev anvendt, ikke kunne tages seriøst. Det grønlandske folk har aldrig været givet et valg mellem alle de muligheder, der kræves, og blev ikke korrekt rådspurgt vedrørende integration og ophøret af status som ikkeselvstyrende område i 1953. Grønlænderne er aldrig - hverken direkte eller indirekte gået med til at opgive deres status som et folk og derved blive underlagt ved at blive indlemmet i Danmark.

 

Konkluderende bemærkninger

Grønlænderne kan ud fra rimelige juridiske argumenter med rette betragtes som et folk, og Danmark har faktisk tidligere anerkendt dem som sådan. Som et folk har de ret til ekstern selvbestemmelse, og deres muligheder omfatter ikke blot uafhængighed, men også løs tilknytning og integration.

Som et oprindeligt folk kan Inuit søge at opnå en bedre status og bedre beskyttelse inden for Danmark (11). Dette kan betyde bedre strukturer for og uddelegering af yderligere beføjelser til Hjemmestyret, herunder fuld kontrol med al indkomst fra jord og naturrigdomme. Selv krav om forfatningsmæssige ændringer som feks. oprettelsen af en føderation eller forankring af hjemmestyresysternet kan underbygges i denne sammenhæng.

Alle disse oprindelige rettigheder kunne også søges opnået gennem løs tilknytning under påberåbelse af retten til ekstern selvbestemmelse. Denne fremgangsmåde vil yderligere have den fordel for fremtidige generationer, at de stadig vil have mulighed for andre, mere vidtrækkende løsninger, bl.a. fuld selvstændighed, hvis de ønsker det.

 

noter:

(1) Medlem af arbejdsgruppen for forfatningsret og folkeret i Grønlands selvstyrekommission. Dette arbejdspapir er til dels baseret på forfatternes bidrag til Faroese Law Review, vol. 1, nr. 1, januar 2001, s 45-57: "The Faroese People as a Subject of Public International Law".

(2) Af nyere litteratur henvises til Antonio Cassese, Self-Determination of Peoples. A Legal Appraisal, Cambridge: Cambridge University Press, 1995; Thomas, M. Franck, Fairness in International Law and Institutions, Oxford, Clarendon Press, 1995, især kapitlet "Fairness to' Peoples' and their Right to Self-Determination" side 140-169; og James Crawford "State Practice and International Law in Relation to Secession" i The British Yearbook of International Law 1998, Oxford: Clarendon Press, 1999, side 85-117.

(3) Senest bestemte den Internationale Domstol i 1995 i en sag mellem Australien og Portugal, at Østtimor i relation til de to involverede lande var et ikke-selvstyrende territorium, og at det østtimoriske folk i området havde ret til selvbestemmelse. Denne sag omtales på domstolens webadresse: www.icj-cij.org.

(4) En uddybning af dette findes i W. Michael Reismann, Puerto Rico and the International Process, New Roles in Association, Washington DC, The American Society of International Law, Studies in Transnational Legal Policy, nr. 6, 1975.

(5) Grønlands situation er således helt forskellig fra den situation, der gælder for grupper, som lever inden for bymæssige grænser. I en sag fra 1998 fastlagde den canadiske højesteret, at Quebec ikke opfylder de koloni- eller andre kriterier, der gælder i forbindelse med retten til ekstern selvbestemmelse. Sagen ("Reference re Secession of Quebec") findes på webadressen www.lexum.umontreal.ca.

(6) Sletningen fra denne liste var særdeles anfægtelig både juridisk og moralsk, selv i betragtning af samtidige standarder jf. Gudmundur Alfredsson "Greenland and the Law of Political Decolonization" i German Yearbook of International Law, vol. 25, 1982, side 290-308, og "Greenland" i EncycIopedia of Public International Law, Amsterdam, Holland, udgivet af Max Planck Institute, vol. 2, 1995, side 623-625.

(7) Denne term er oversat til "self-governing community" i Core Document forming Part of the Reports of the States Parties, jf. FN dokument HRI/CORE/1/Add. 58 af 1995, §38. Udtrykket "selve Danmark" bruges for at skelne mellem Danmark og Grønland.

(8) Én forfatter konkluderer, at de relevante tendenser "ikke påvirker etablerede regler og etableret praksis i forbindelse med selvbestemmelse af staters territoriale integritet". Se James Crawford, note 2 ovenfor, s. 114. For en udredning af de mange eksterne og interne krav, se Gudmundur Alfredsson "Different Forms of and Claims to the Right of Self-Determination" i Self-Determination, International Perspectives, Donald Clark & Robert Williamson (red.), London: MacMillan Press, 1996, s. 58-86. En af grundene til, at FNs deklaration om oprindelige folks rettigheder ikke er blevet vedtaget, er den uklare sprogbrug mht. selvbestemmelse.

(9) Vedtaget på et ekspertmøde i Lund i maj 1999 og offentliggjort sammen med de forklarende noter af Fonden for Interetniske Relationer i Haag samt på OSCEs webside www.osce.org.

(10) Se feks. udviklingsminister Poul Nielsons tale i Støtte til oprindelige folk. Seminar om erfaringer og perspektiver, København: Udenrigsministeriet og DANIDA, 1996, s. 4-7.

(11) De nordiske lande har ikke nogen speciel god historie, når det gælder oprindelige folks rettigheder. Se Lauri Hannikainen: "The Status of Minorities, Indigeneous Peoples and Immigrant and Refugees Groups in Four Nordic States" i Nordic Journal of Intemational Law, vol. 65, 1996, nr. 1, side 1-71, samt Gudmundur Alfredsson: "The Rights of Indigenous Peoples with a Focus on the National Performance and Foreign Policies of the Nordic Countries" i Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV), vol. 59, 1999, nr. 2, side 529-542.