Bilag 5: Råstofferne

  1. Indledning 
  2. Råstofordningen 
  3. Samfundsøkonomiske aspekter 
  4. Færøaftalen af 22. december 1992 
  5. Nye muligheder for en ordning mellem Grønland og Danmark 
  6. Folkeretlige bestemmelser 
  7. Alternative muligheder 
  8. Kildemateriale 

1 Indledning

Selvstyrekommissionen har blandt andet fået til opgave at "beskrive de områder, hvor hjemmestyret har overtaget kompetence, de områder, hvor staten fortsat har kompetencen, samt de områder, hvor kompetencen på forskellig vis er delt mellem hjemmestyret og staten. Endvidere forud­sæt­tes det i kommissoriet, "at kommissionen nedsætter underarbejds­grup­per, der udarbejder betænkningsbidrag om de behandlede spørgsmål til fore­læggelse for kommissionen". (Note: Kommissoriet af december 1999.)
Herudover har Selvstyrekommissionen udarbejdet et oplæg om en fremti­dig ny ordning mellem Grønland og Danmark, hvori spørgsmålet om ejen­domsretten eller rådighedsretten til ressourcerne i undergrunden blandt andet indgår.

Det er i dette lys, at arbejdsgruppen vedrørende lovgivningsmæssige spørgsmål i dette kapitel behandler spørgsmålet om ejen­domsretten til res­sourcerne i og omkring Grønland. Arbejdsgruppen har i et andet afsnit ud­arbejdet et konkret forslag til en Partnerskabstraktat om Grønlands selvbe­stemmelse mellem Grønland og Danmark, hvori det blandt andet fastslås, at det grønlandske folk har ejendomsretten til alle naturgivne ressourcer, der findes i og omkring Grønland.
Det er arbejdsgruppens opfattelse, at spørgsmålet om

  1. Ejendomsretten til undergrunden og
  2. Ejendomsretten til ressourcerne fra undergrunden

bør anskues som to forskellige problemstillinger. Det er således arbejds­gruppens udgangspunkt, at staten har højhedsretten til undergrunden, hvorimod det er op til Grønland og Danmark at aftale, om Grønland kan opnå samme ret til at regulere råstofudnyttelsen indenfor rigsfællesskabets rammer, jf. Færøernes ordning, som beskrevet i dette kapitel.

  • I dette kapitel om råstofferne indgår et kort tilbageblik i historien, en beskrivelse af den gældende råstofordning samt udviklingen af lov­komplekset
  • Herudover vurderes de samfundsøkonomiske aspekter af aftalen
  • Aftalen af 22. december 1992 med Færøernes landsstyre om råstof­fer i undergrunden
  • Nye muligheder for ordning mellem Grønland og Danmark
  • De seneste politiske overvejelser og debat vedrørende ejendomsret­ten til undergrunden i og omkring Grønland, og til sidst
  • Alternative muligheder

Arbejdsgruppen har således kun forholdt sig til kommissoriet.

 Til toppen

1.1 Historisk tilbageblik Spørgsmålet om ejendomsretten til undergrunden eller rådighedsretten til ressourcerne i undergrunden udgør i dag et væsentligt spørgsmål i debat­ten om rigsfællesskabet

Der gælder fortsat den ordning, som i dag udgør grundstenen til emne­området, og det er § 8 i hjemmestyreloven af 1978.
Udnyttelsen af råstofferne er primært sket før hjemmestyrets indførelse:

  • I starten af 1900-tallet var der en mindre udvinding af kobber, guld og sølv i Innatsiaq i Sydgrønland, som også kendes under navnet Josva-minen
  • Mestersvig - bly- og zinkminen i Østgrønland, i perioden 1956-1963 ud­ført af Nordisk Mineselskab A/S, hvor der blev udvundet 545.000 tons, indeholdende ca. 10% zink og 9% bly
  • Maarmorilik-minen - "den sorte engel" - i Uummannaq fjorden. Bly-, zink- og sølvminen i perioden 1973-1990 udført af Greenex, hvor der blev udvundet ca. 11,3 mio. tons malm, indeholdende ca. 12% zink, 4% bly og 29 g/t sølv
  • Kulbruddet ved Qutdligssat - i perioden 1924-1972, ved den danske stat med en mængde på ca. 570.000 tons
  • Og endelig sidst og ikke mindst aktiviteterne ved Ivittuut, efter mere end et 100 års brud og udnyttelse af kryolit-forekomsten. Kryolitud­vindingen blev udført ved C.F. Tietgen, Theobald Weber & Co., Aktie­selskabet Kryolith Mine og Handels Selskabet, Øresunds chemiske Fa­briker, C.F. Jarl og Kryolitselskabet Øresund i perioden 1854-1987 med en mængde svarende til knap 4 mio. tons råmalm med en lødigheds­procent på 58. Denne udgør nok Grønlands største bidrag til de alliere­de under Anden verdenskrig, som blandt andet gav sig udslag i at amerikanerne kunne opbygge en flyflåde til den afgørende vending af Anden verdenskrig

Kryolitten har - sammen med saltfisken - finansieret driften af Grønland under Anden verdenskrig, mens Danmark var besat af tyskerne. Det var også kryolitten og dermed adgangen til Grønland, som åbnede Grønland for omverdenen efter mere end to århundreders lukket kolonistatus under Danmark.
Råstofpolitikken har mange aspekter. F.eks. kan der nævnes forundersø­gelser, efterforskning, herunder undersøgelser, prøveboringer, spørgsmålet om udnyttelse, rådighedsretten, privat ejendomsret eller kollektiv ejen­domsret til undergrunden osv., økonomi, samfundsøkonomi, forureningsri­sici, transportmuligheder/begrænsninger osv. Det skal dog her nævnes, at der i forbindelse med hjemmestyrekommissionens arbejde har været dis­kuteret privat ejendomsret eller kollektiv ejendomsret til undergrunden. I dag gælder det for alle borgere, at der er lige brugsret til jorden.

 Til toppen

2 Råstofordningen

3 Samfundsøkonomiske aspekter

De samfundsøkonomiske aspekter vedrørende aktiviteterne for mineralske råstoffer i Grønland omfatter råstofefterforskningen og indsamlinger af vi­denskabelige data på råstofområdet samt finanslovsbevillinger til Råstof­direktoratet.

Bevillingerne i Landstingets finanslov 2002 til Råstofdirektoratet udgør føl­gende:

  • 12,5 mio. kr. til dækning af Råstofdirektoratets drift (med 22 stillinger) samt dækning af udgifter til fællesrådet
  • 16,3 mio. kr. er afsat til råstofprojekter målrettet mod efterforskning af kulbrinter og mineraler
  • 5,0 mio. kr. til dækning af udgifter til servicekontrakter vedrørende mi­neralske råstoffer ved Greenland Resources A/S

Derudover kan det nævnes, at GEUS, DMU og ENS anvender et beløb i størrelsesordenen 45 mio. kr. årligt til forskning, dokumentation, bistand og rådgivning, som har at gøre med Grønland og Råstofdirektoratet, hvor GEUS tegner sig for ca. 35 mio. kr. og DMU ca. 7 mio. kr.

Råstofdirektoratet havde således i finansloven for år 2002 et budgetniveau svarende til ca. 34 mio. kr. I samme år blev der budgetteret med ca. 4.3 mia. kr. til driftsudgifter under Landstingets finanslov 2002. Råstofdirekto­ratets budget vægter således ca. 0,8 % i forhold til de nævnte driftsudgif­ter.

Ifølge forskningsstatistik for Grønland i årene 1995-2000 er der udarbejdet opgørelser, som viser en meget væsentlig indsats på forsknings- og udvik­lingsområdet for Grønland svarende til ca. 1.052 mio. kr. i årene 1993-2001.

Som det ses af tabellerne, kan der være markante svingninger fra år til år for aktiviteterne. Derfor skal tallene tages med forbehold.

Følgende oplysninger kan uddrages fra forskningsstatistikken i omtalte pe­riode.

Tabel 1. Udgifter til efterforskning på mineralområdet, 1995-2000. Mio.kr.*)

 År 1995  1996  1997  1998  1999  2000  1995-2000  
 Mio. kr.  69,5  67,5  104,7  109,0  46,8  97,5  495,0

Tabel 2. Udgifter til indsamling af seismiske data på olie/gas-området ud for Vestgrønland, 1993-2001. Mio. Kr.*)

 År 1993-95  1996-98  1999-2001  1993-2001 
 Mio. kr.  26,3  33,9  86,7  146,9

 

Note: Udgifterne er beregnet ud fra antal indsamlede kilometer seismisk data, der er omregnet til mio. kr. ved hjælp af en faktor, der er estimeret ud fra industriens opgivne omkostninger, der er forbundet med indsamling af seismiske data.

Tabel 3. Udgifter ved olieefterforskningstilladelsen Fylla, 1998-2000. Mio.kr.*) 

 År 1998  1999  2000  1998-2000  
 Mio. kr.  5,7  2,7  321,2  329,6

*) Kilde: Forskningsstatistik for Grønland 1995-2000. Forskning og udviklingsar­bejde i Grønland og ved danske forskningsinstitutioner. Note: Tallene i tabel 1-3 indeholder ikke aktiviteter udført af udenlandske firmaer. Ovennævnte oplysninger dækker således aktiviteter indenfor råstofsekto­ren, som er et fællesanliggende mellem Grønland og Danmark. Efterforsk­ningen inden for råstofsektoren er koncentreret på mineralområdet og olie-/gas-området. Alle geofysiske data, kemiske analyser, geologisk kortlægning og kerne- boringer bliver indsendt til Råstofdirektoratet, der i samarbejde med Dan­marks og Grønlands Geologiske Undersøgelse registrerer og analyserer de indkomne data, som således indgår i den geologiske forskning i Grønland. Under øvrige samfundsmæssige aspekter kan nævnes beredskab til be­kæmpelse af eventuel forurening, hjemmestyrets lovgivningsmæssige og juridisk kompetence og endelig kendskab til alle data vedrørende råstoffer­ne. Der er endvidere i årenes løb foretaget forskellige socioøkonomiske analy­ser, som blandt andet viser, at der ved tilfælde af fund af større økonomisk betydning, kan samfundsøkonomien ændres radikalt. For ikke at udsætte samfundet for voldsomme og uønskede konsekvenser, anbefaler arbejdsgruppen, at landsstyret overvejer en fondsdannelse.

*) Kilde: Forskningsstatistik for Grønland 1995-2000. Forskning og udviklingsar­bejde i Grønland og ved danske forskningsinstitutioner. Note: Tallene i tabel 1-3 indeholder ikke aktiviteter udført af udenlandske firmaer. Ovennævnte oplysninger dækker således aktiviteter indenfor råstofsekto­ren, som er et fællesanliggende mellem Grønland og Danmark. Efterforsk­ningen inden for råstofsektoren er koncentreret på mineralområdet og olie-/gas-området. Alle geofysiske data, kemiske analyser, geologisk kortlægning og kerne- boringer bliver indsendt til Råstofdirektoratet, der i samarbejde med Dan­marks og Grønlands Geologiske Undersøgelse registrerer og analyserer de indkomne data, som således indgår i den geologiske forskning i Grønland. Under øvrige samfundsmæssige aspekter kan nævnes beredskab til be­kæmpelse af eventuel forurening, hjemmestyrets lovgivningsmæssige og juridisk kompetence og endelig kendskab til alle data vedrørende råstoffer­ne. Der er endvidere i årenes løb foretaget forskellige socioøkonomiske analy­ser, som blandt andet viser, at der ved tilfælde af fund af større økonomisk betydning, kan samfundsøkonomien ændres radikalt. For ikke at udsætte samfundet for voldsomme og uønskede konsekvenser, anbefaler arbejdsgruppen, at landsstyret overvejer en fondsdannelse.

 Til toppen

4 Færøaftalen af 22. december 1992

I beskrivelsen af spørgsmålet om råstofferne i undergrunden, har arbejds­gruppen fundet det relevant at medtage Færøaftalen af 22. december 1992 som inspiration for sine overvejelser.

Regeringen indgik aftale af 22. december 1992 med Færøernes landsstyre om råstoffer i undergrunden.
Det fremgår af aftalen af 22. december 1992, at sagsområdet "råstoffer i undergrunden" i medfør af § 3 i den færøske hjem­mestyrelov overføres til hjemmestyret med den virkning, at hjemmestyret efter lovens § 4 har den lovgivende og admini­strative myndighed på området.

Aftalen indebærer alene, at rigsmyndighedernes lovgivende og administrative kompetence efter grundloven på dette område er overladt til hjemmestyremyndighederne på Færøerne. Hjemme­styret har hermed opnået adgang til at fastsætte de generelle rammer for virksomheden på området og til at disponere blandt andet i form af tilladelser og bevillinger til forundersøgelse, ef­terforskning og udnyttelse af råstoffer i den færøske under­grund. Herunder kan hjemmestyret disponere over eventuelle indtægter fra indvinding af råstofferne.
Hjemmestyret har ikke med aftalen af 22. december 1992 op­nået andre beføjelser end de nævnte. Aftalen indebærer således ikke en overdragelse af statens højhedsret eller af ejendomsret over undergrunden på Færøerne. Hjemmestyret har f.eks. ikke i medfør af aftalen fra 1992 ret til at overdrage eller afhænde undergrunden på Færøerne, herunder at afstå den færøske un­dergrund til en anden stat.
(Note: Uddrag af notat ved Justitsministeriets lovafdeling dateret 28. februar 2001.)
I sammenfatningen fra samme notat fremgår det endvidere, at der efter Justitsministeriets opfattelse ikke er grundlag for at antage, at den davæ­rende regering med aftalen fra 1992 har overladt beføjelser til hjemme­styret på Færøerne i videre omfang, end grundloven giver mulighed for.

Indtil videre er det således Danmarks holdning, at kun udnyttelsesretten af ressourcerne i undergrunden og ikke ejendomsretten til undergrunden er overladt til Færøerne.

 Til toppen

5 Nye muligheder for en ordning mellem Grønland og Danmark

Med udgangspunkt i regeringens aftale af 22. december 1992 med Færøer­nes landsstyre om råstoffer i undergrunden har arbejdsgruppen gjort sine overvejelser om Grønland kan indgå en lignende aftale. Efter arbejdsgrup­pens opfattelse kan der være muligheder for at indgå en lignende aftale mellem Grønland og Danmark om råstofferne i undergrunden i Grønland.

I forlængelse af denne mulighed skal arbejdsgruppen fremhæve, at nær­mere drøftelser om spørgsmålet først bør finde sted mellem regeringen og det grønlandske landsstyre.

Som det fremgår af dette kapitel, så er der indledende drøftelser i denne retning.
Arbejdsgruppen finder det af afgørende betydning, at erfaringerne med den gældende råstofordning med fællesrådet og udviklingen på området op gennem hele hjemmestyrets virke også tages med i betragtning i de kom­mende forhandlinger.

Arbejdsgruppen skal understrege, at aktiviteterne omkring råstofområdet i Grønland igennem årene har vist, at der kræves væsentlige investeringer og knowhow.

Det er også arbejdsgruppens opfattelse, at organiseringen af forvaltningen omkring råstofferne hidtil har fundet sted i fuld forståelse mellem parterne, og at adgangen til alle data om råstofferne udnyttes af de relevante insti­tutioner vederlagsfrit igennem årene.

 Til toppen

6 Folkeretlige bestemmelser

FN-pagtens krav om retfærdighed og lige rettigheder for de enkelte men­nesker og folk har fra begyndelsen været vigtige mål for FN.

Som en af sine første opgaver formulerede FN Verdenserklæringen om men­neskerettighederne, en historisk erklæring om de grundlæggende rettig­heder og frihedsrettigheder, som tilkommer alle mennesker - retten til liv, frihed og nationalitet, tanke-, samvittigheds- og religionsfrihed, ret­ten til arbejde og uddannelse, retten til at deltage i sit landsstyre og mange andre rettigheder.

Verdenserklæringen blev vedtaget af generalforsamlingen 10. december 1948, en dato der hvert år markeres som menneskerettighedsdagen. To internationale konventioner - en om økonomiske, sociale og kulturelle ret­tigheder og en anden om borgerlige og politiske rettigheder - udvider ret­tighederne i erklæringen og gør dem juridisk bindende. De to konventioner trådte i kraft i 1976. Tilsammen udgør de tre dokumenter et international kodeks om menneskerettigheder, det vil sige et regelsæt og samtidig et mål for alle lande og folk.

En af de vigtigste rettigheder - selvbestemmelse, eller folkenes ret til at regere sig selv - var et af målene, da FN-pagten blev underskrevet. I dag er dette mål nået i de fleste af de lande, der tidligere var under koloniher­redømme.

 Til toppen

7. Alternative muligheder

Arbejdsgruppen skal en gang for alle slå fast, at vi har med en lille befolk­ning at gøre, og at denne befolkning bebor et meget stort land. Med denne kendsgerning skal arbejdsgruppen påpege, at Grønland på langt sigt ge­nerelt vil have stor afhængighed af ekspertise udefra, hvad gælder aktivi­teterne knyttet til mineralske råstoffer.

Afhængigheden af ekspertise, kompetence og kapacitet til at fastholde et aktivitetsniveau svarende til det, som kapitlet her har beskrevet, vil kræve, at der fortsat må afsættes forholdsvis store ressourcer.

Der synes at være store potentialer for udnyttelse af mineralske forekom­ster m.v. i Grønlands undergrund. Spørgsmålet er ikke kun at sikre suve­rænitet over disse ressourcer i og omkring Grønland, men også et spørgs­mål om mulighederne for at efterforske og udnytte disse ressourcer. Det afgørende spørgsmål er, hvorvidt Grønland kan finde en bedre samar­bejdsform eller andre samarbejdspartnere for bedst muligt at få udnyttet disse ressourcer.

Man må endvidere påpege, at selskaber, der efterforsker efter og udvinder såvel hårde mineraler som kulbrinter, er meget ressourcestærke, hvad an­går økonomi, jura og anden faglig ekspertise. De offentlige myndigheder skal således kunne trække på tilsvarende kompetence for ikke at komme til kort over for selskaberne.

Arbejdsgruppen anbefaler, at det grønlandske folk får ejendomsretten til alle naturgivne ressourcer, der findes i og omkring Grønland.

Grønland kan vælge at fortsætte samarbejdet med Danmark og danske virksomheder. Grønland kan også vælge at etablere nye samarbejdsrelati­oner med andre stater eller andre virksomheder ud over rigsfællesskabet.

Arbejdsgruppen anbefaler, at hjemmestyret tager kontakt til andre sam­arbejdspartnere end staten, f.eks. andre landes myndigheder eller private selskaber for at få indsigt i, hvorvidt eksisterende samarbejdsaftale om ef­terforskning, samt hvorvidt fordelingen af udbytte med staten kan er­stat­tes af en mere fordelagtig aftale.

Herefter fremstår følgende muligheder for forvaltningen af Grønlands rå­stoffer:

  • At nugældende ordning fastholdes. Hermed bevarer statsapparatet hele kontrollen, vetoretten, fordelingsprincippet på 50/50 af indtæg­terne og den tunge administrative organisation afskaffes
  • At Grønland og det grønlandske folk har ejendomsretten til alle ressour­cer i og omkring Grønland, hvorved Grønland sikres en fort­sat efterforskning og udnyttelse af råstoffer på basis af en ny aftale med statens institutioner og/eller andre samarbejdspartnere
  • At der satses på en egentlig frigørelse. Det står herefter Grønland frit for at finde nye samarbejdspartnere på råstofområdet

Den første mulighed vil ikke føre til større forandringer. Hvorvidt de to øv­rige muligheder skal vælges, afhænger af fremtidige overvejelser og for­handlinger.

For alle overvejelserne gælder det, at der politisk foretages nøje vurderin­ger af eventuelle konsekvenser for valget af en eller flere muligheder for ændringerne af den gældende ordning vedrørende mineralske råstoffer i Grønland.

I 1960 vedtog generalforsamlingen Erklæringen om uafhængighed for ko­lonilande og -folk, hvori forsamlingen fastslog nødvendigheden af snarest at bringe kolonialismen til ophør. Siden da har omkring 60 tidligere koloni­områder, med i alt over 800 millioner indbyggere, opnået uafhængighed og er blevet medlemmer af FN som suveræne stater. Nu, 50 år efter verdens­organisationens oprettelse, er der kun 17 ikke-selvstyrende områder tilba­ge.

Endvidere fastslår FN's resolution 1803 (XVII), af 14. december 1962, at "folkene og nationerne har retten til permanent suverænitet over deres naturgivne rigdomme og ressourcer". Den 19. december 1966 blev Inter­national konvention om civile og politiske rettigheder underskrevet, hvori det også slås fast, at " alle folk kan til deres egne formål disponere frit over deres naturgivne rigdomskilder og ressourcer uden derved at gøre indgreb i forpligtelser hidrørende fra internationalt økonomisk samarbejde, der er baseret på princippet om gensidig fordel i folkeretten. Et folk må aldrig berøves sine eksistensmuligheder".

Danmark har som medlem af de Forenede Nationer tiltrådt ovennævnte og har således forpligtiget sig til at følge disse bestemmelser.

Det er således arbejdsgruppens klare opfattelse, at Grønland og det grøn­landske folk ifølge en række traktater samt verdenserklæringen om men­neskerettighederne og erklæringen om uafhængighed for kolonilande og folk også har disse rettigheder.

 Til toppen

8. Kildemateriale

  1. Uddrag "råstofefterforskning" afsnit 5.4, side 50-51 fra Forskningssta­tistik for Grønland 1995-2000. Forskning og udvik­lingsarbejde i Grønland og ved danske forskningsinstitutioner. Over­sigt over totale udgifter i forbindelse med efterforskningen.
  2. Kopi af brev fra landsstyreformanden til Økonomi og erhvervsmini­ster Bendt Bendtsen, dateret 11. oktober 2002. Kun til internt brug.
  3. Uddrag fra "aftale mellem Grønlands landsstyre og regeringen om for­valtningen vedrørende mineralske råstoffer i Grønland fra 1. juli 1998", side 66-68.
  4. Råstofdirektoratets kopi dateret 28. oktober 2002 indeholdende: "Fra Folke­tingets hjemmeside om
  5. Folketingets behandling af forslag om ændring af råstofloven: L19 (som fremsat): Forslag til lov om ænd­ring af lov om mineralske råstoffer i Grønland (råstofloven), lov om beskyttelse af havmiljøet og lov om kontinentalsoklen. (Over­førelse af råstofforvaltningen til Grønlands Hjemmestyre). 17 sider.
  6. Uddrag fra Grønlands lovsamling - Serie A Nr. 2. 1965, side 142-150 vedrørende: "Lov af 12. maj 1965 om mineralske råstoffer i Grønland."
  7. Uddrag fra Grønlands lovsamling - Serie A Nr. 3. 1978, side 373-383 vedrørende: "Lov om mineralske råstoffer i Grønland."
  8. Uddrag fra Grønlands lovsamling - Serie A 1991, side 28-42 vedrø­rende: "Lov om mineralske råstoffer med videre i Grønland (rå­stof­loven)."
  9. Uddrag fra Grønlands lovsamling - Serie A 1993, side 359-362 ved­rørende: "Lov om ændring af lov om mineralske råstoffer m.v. i Grønland (råstofloven) med flere love."
  10. Uddrag fra Grønlands lovsamling - Serie A 1998, side 125-140 ved­rørende: "Bekendtgørelse af Lov om mineralske råstoffer i Grønland (råstofloven)."  Uddrag fra Grønlands lovsamling - Serie A 1999, side 43-45 vedrø­rende: "Bekendtgørelse af Lov om selskab til varetagelse af kul­brinteaktiviteter i Grønland m.v."
  11. PowerPoint præsentation udarbejdet af Råstofdirektoratet, vedrøren­de: "Introduktion til Råstofdirektoratet, december 2002". 38 sider.
  12. Årsberetning 2001 ved Råstofdirektoratet. Publikation.
  13. Eventyret om Kryolit. Udgivet af Kryolitselskabet Øresund A/S. Tekst og redaktion: Sven Stigø.
  14. Verdenserklæringen om menneskerettighederne af 10. december 1948.
  15. Charter of the United Nations, Chapter XI. Declaration regarding non-self-governing territories.
  16. Resolution 1541 (XV). Principles which should guide Members in de­termining whether or not an obligation exists to transmit the infor­mation called for under Article 73e of the Charter.
  17. International konvention om civile og politiske rettigheder (1966).
  18. Betænkning nr. 837 fra 1978 af Hjemmestyrekommissionen.
  19. General Assembly resolution 1803 (XVII) of December 14 1962, "Per­manent Sovereignty over Natural Resources" (FN generalfor­samlingsresolution 1803 (XVII) af 14. december 1962 vedrørende "Permanent suverænitet af naturgivne ressourcer").

Til toppen