Bilag 12: Organisering af den grønlandske udenrigstjeneste

1 Indledning 
2 Udviklingen af udenrigsrelationer
3 Status for udenrigsarbejdet 2001
4 Det udenrigsorganisatoriske seminar 
5 Arbejdsgruppens overvejelser
6 Arbejdsgruppens anbefalinger
Bilag 1 Illustration af, hvem der bestemmer i internationale forhandlinger

Som vedtaget af Arbejdsgruppen vedrørende Udenrigs- og Sikkerhedspoli­tik, januar 2002.

Dette bilag er identisk med arbejdsgruppens arbejdspapir nr. 4.

 

Forord

Arbejdsgruppen for Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske spørgsmål fremlæg­ger herved sit Arbejdspapir 4 om organiseringen af Grønlands fremtidige udenrigstjeneste.
Hovedparten af materialet er indsamlet med bidrag fra forskellige grene af landsstyrets administration samt i forbindelse med det seminar, som ar­bejdsgruppen afholdt i maj 2001 i samarbejde med Udenrigskontoret. Ma­terialet fra dette seminar har arbejdsgruppen samlet i rapport nr. 5.
Fra politisk side har man i de senere år lagt stor vægt på, at Grønland bli­ver synlig i det internationale samarbejde. Det er arbejdsgruppens håb, at ar­bejdspapiret og det indsamlede materiale kan være til inspiration for drøf­telserne i offentligheden, og når Selvstyrekommissionen skal drøfte på hvilken måde man mener, Grønland skal organisere det praktiske arbejde i forhold til andre lande.
Finn Lynge
Formand

 

1 Indledning

I arbejdet med Anorakrapporten og det efterfølgende Arbejdspapir 1 har man ikke berørt spørgsmålet om, hvorledes den organisation skal indret­tes, der skal udføre det praktiske arbejde i forbindelse med hjemmestyrets udenrigspolitik. Dette emne tages op her. Udgangspunktet for behandlin­gen af spørgsmålet er kommissoriets krav om, at selvstyrekommissionen skal "undersøge mulighederne for en videreudvikling af Grønlands kompe­tence, rolle og handlemuligheder på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område".
Diskussionen i dette arbejdspapir bygger på tidligere udarbejdede arbejds­papirer til kommissionen samt især på resultaterne af det Udenrigsorgani­satoriske seminar, som arbejdsgruppen afholdt i samarbejde med Uden­rigskontoret i maj 2001.

Der lægges endvidere op til en fortsat diskussion af de modeller, som blev præsenteret i arbejdsgruppens papir til Selvstyrekommissionens midtvejs­konference i september 2001 i Nuuk.

 Til toppen

2 Udviklingen af udenrigsrelationer

Andre steder i forbindelse med arbejdet i Selvstyrekommissionen er be­skrevet den historiske udvikling af Grønlands kontakter med udlandet. I Anorakrapporten er beskrevet de formelle rammer som den gældende hjemmestyrelov fastsætter, samtidig med at rapporten demonstrerer den fleksibilitet, som den nuværende lovgivning administreres med. Dette er yderligere belyst i Arbejdspapir 1. I Arbejdspapir 2 har man behandlet Grønlands deltagelse i oprettelsen og udviklingen af ICC. Denne organisa­tion har spillet en betydelig rolle både i Arktis og internationalt, hvor ICC har sat de arktiske folks synspunkter på den internationale dagsorden.

Der er 2 hovedbegrundelser for at en udenrigstjeneste udstationerer med­arbejdere i andre lande. For det første skal man have folk hos de vigtigste samarbejdspartnere, der kan indsamle information med henblik på den hjemlige politiske og administrative proces. Man skal have egne informati­oner til rådighed således, at man ikke kun baserer sig på information, som man kan få fra anden side såsom almindelige nyhedskilder, den danske udenrigstjeneste e.lign.

For det andet kan det være vigtigt at have personer, som kan repræsen­tere Grønland ved møder og andre begivenheder, og som kan udsendes med budskaber, som man finder det vigtigt at aflevere under en sådan form, at man kan få en umiddelbar tilbagemelding fra ens egen udsending. Dele af denne funktion svarer til det man i anden sammenhæng ville be­skrive med ordet lobbyvirksomhed.

Hertil kommer, at hjemmestyrets kontor i København har en særlig betyd­ning i kraft af det forhold, der eksisterer mellem Grønland og Danmark in­denfor Grundloven og hjemmestyreloven.

I forlængelse af de faste repræsentationer kan man også i særlige tilfælde benytte sig af midlertidigt udsendte medarbejdere, som arbejder i en peri­ode i et land/ved en organisation, som af en eller anden grund påkalder sig særlig interesse. Når opgaven er løst, og man igen kan klare sig med an­denhåndsoplysninger om det pågældende land/organisation, kan man trække medarbejderen hjem igen.

Endelig har der som et element i selvstyrediskussionen været fremført et ønske om større grønlandsk synlighed i udenrigsspørgsmål. Dette kan i mange tilfælde betragtes som en international informationsopgave. I for­bindelse med udenrigstjenesten kan man også pege på, at Grønland kunne udvikle en strategi for anvendelse af de honorære konsuler, som findes i den danske udenrigstjeneste.

Set fra et organisatorisk synspunkt tog udviklingen for Grønlands vedkom­mende fart med udmeldelsesforhandlingerne efter EF afstemningen i 1982. Forhandlingsforløbet der fulgte herefter førte til udmeldelse i 1985. De udenrigspolitiske forhandlinger fortsatte i anliggender som basespørgsmål, overtagelsen af Kangerlussuaq samt deltagelse i procesdelegationen ved Jan Mayen sagen. De første embedsmænd, der i hjemmestyret var udpeget til at arbejde med udenrigsrelaterede spørgsmål, var knyttet til landssty­reformanden og havde arbejdsplads på Danmarkskontoret.
(Note: Landsrådets deltagelse i EF's kvoteforhandlinger i 70erne skete på politisk niveau med deltagelse af landsrådsformanden. Interview med Lars Chemnitz. G.AVUS.INFO.3, marts 2000.)

Med Grønlands deltagelse i Nordisk Råd/Nordisk Ministerråd fra 1984 og gennemførelse af årlige fiskeriforhandlinger med EF fra 1985 flyttede va­retagelsen af udenrigsfunktionerne på embedsmandsplan til Nuuk efter­hånden som nye opgaver blev overtaget af hjemmestyret. Erhvervsdirek­toratet fik opgaverne i forbindelse med overtagelse af de resterende dele af kompetencen vedrørende fiskeri- og fangstforvaltning i Grønland den 1. ja­nuar 1985.

Danmarkskontoret fortsatte med at være en del af "udenrigstjenesten", og dets direktør varetog funktionen som udenrigsdirektør indtil oprettelsen af Udenrigskontoret i landsstyreformandens sekretariat i 1994, hvorefter det blev repræsentationskontor. Grønland fik sin repræsentant i Bryssel i juli 1992. I 1998 fik Grønland en repræsentant i Ottawa. Denne repræsentati­on stilles i bero pr. 31. august 2002. (Jvf. også nedenfor punkt 3.1.3).

 Til toppen

3 Status for udenrigsarbejdet 2001

I 2001 anvendes i hjemmestyret ca. 29 årsværk på udenrigspolitiske akti­viteter, hvoraf de 13 udføres af Udenrigskontoret, medens de øvrige udfø­res af direktoraterne.
(Note: Notat til Udenrigsorganisatorisk seminar maj 2001. Dkt.j.nr.00.91-028, udarbejdet på baggrund af arbejdsgruppens forespørgsel til direktoraterne og udenrigspolitisk redegørelse til Landstinget fra 2000.)

Landsstyrets samlede udenrigspolitiske aktiviteter gennemgås i den uden­rigspolitiske redegørelse, som afgives hvert år til Landstingets efterårssam­ling. I denne sammenhæng kan man notere sig, at der i Finansministeriets Budgetredegørelse 2000 er gjort et forsøg på en såkaldt "bench­mark"-analyse af Danmarks udenrigstjeneste i sammenligning med andre tilsva­rende lande. (Note: Finansministeriets Budgetredegørelse 2000.)
Analysen viste i hovedsagen, at jo mindre land, des flere ressourcer an­vendes relativt på udenrigstjeneste (smådriftsulemper).

 Til toppen

3.1 Udenrigskontoret

Udenrigskontoret ledes af en direktør med en kontorchef som souschef. Hertil kommer 3 AC-stillinger og 2 SIK/HK. Udenrigskontoret er ansvarlig for instruktion af medarbejdere udenfor Grønland; i Ottawa er en mini­sterråd og en sekretær, i Bryssel en ministerråd, en ambassadesekretær og en sekretær, og i København 2,5 seniorrådgivere, som i praksis er en del af Danmarkskontoret og får administrativ støtte herfra. Udenrigskon­toret er ressortansvarlig for følgende områder:

  • Kontakten til Udenrigsministeriet generelt.
  • Bilaterale forhandlinger.
  • Landsstyreformandens besøg i udlandet og modtagelse af officielle gæ­ster i Grønland (protokolfunktion).
  • Sikkerhedspolitiske spørgsmål og forholdet til USA/baser mv.
  • Nordisk samarbejde (Nordisk Ministerråd).
  • Overordnet EU - samarbejde.
  • Arktisk Råd.
  • WTO.
  • FN og oprindelige folk.
  • Sekretariat for Landstingets Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Udvalg.

Hertil kan komme større tværgående opgaver op til større internationale forhandlinger som f.eks. Rio (Topmødet om Miljø og Udvikling) og dets opfølgning, samt den fællesnordiske erklæring om Et Bæredygtigt Norden.
Centralt i Udenrigskontorets arbejde med direktoraterne er de tværdirek­torale møder, hvor der sker gensidig informationsudveksling og koordinati­on. Denne er særlig vigtig for internationale opgaver, som vedrører flere direktorater.

 Til toppen

3.1.1 Danmarkskontoret

Som nævnt i indledningen havde hjemmestyrets udenrigsrelationer på em­bedsmandssiden sit udspring i Danmarkskontoret. Efter nedlæggelsen af Ministeriet for Grønland i 1987 blev der overført en række funktioner fra staten (lønadministration, overenskomstforhandlinger mv.) som herefter blev hjemtaget til Grønland. Tilbage blev de funktioner, der havde relatio­ner til borgere og myndigheder i Danmark, samt visse internationale opga­ver som f.eks. kræver deltagelse i danske rigsmyndigheders arbejdsgrup­per e.lign.

I 1994 udskiltes direktoraternes medarbejdere i København fra Danmarks­kontorets normering og en række direktorater fik således overført deres medarbejdere i København til deres eget budget. Denne proces medførte i 1998 at direktørposten på Danmarkskontoret blev nedlagt, og de ansatte i Udenrigskontoret med arbejdsplads på Danmarkskontoret fik direkte refe­rence til den administrerende direktør i Nuuk. Dette sidste ændredes se­nere til Udenrigsdirektøren. Samtidig udpegedes Erhvervsdirektoratets medarbejder i København til "landsstyreformandens repræsentant i Dan­mark", men vedkommende arbejdede fortsat hovedsagligt beskæftiget med internationale fiskeriforhandlinger. Fælles for direktoraternes ansatte i Danmarkskontoret var således ikke en fælles ledelse, men adgang til fælles journal, arkiv, postfordeling, regnskab, EDB-service og kantine.

I en periode i 90'erne omtaltes de udenrigskontoransatte incl. direktøren som havende en ambassadefunktion af den type, der findes i forbindelse med landes relationer med hinanden. I forbindelse med nedlæggelsen af direktørstillingen er denne sprogbrug blevet forladt. De repræsentative dele af denne funktion varetages nu af "landsstyreformandens repræsentant".

 Til toppen

3.1.2 Brysselrepræsentationen

Grønland fik sin repræsentant i Bryssel i 1992, idet Grønland udnyttede den adgang som hjemmestyreloven giver til at få udstationeret egne med­arbejdere ved danske repræsentationer i udlandet. Ansættelsen skete ved den danske ambassade i Bryssel og medarbejderen akkrediteredes udover til Belgien også til EU-kommissionen. Grønlands repræsentant blev under­lagt den stedlige danske ambassadør i henhold til en instruks, som udfærdi­gedes af Udenrigsministeriet efter forhandling med Grønlands Hjemmesty­re.

Opgaven i Bryssel har en central betydning for forhandling og opfølgning af Grønlands aftaler med EU. Det gælder både samarbejdsaftalen, fiskeripro­tokollerne og OLT-aftalen. Hertil kommer generelle informationsindsam­lingsopgaver samt information til offentligheden og relevante NGO-miljøer om Grønland.

 Til toppen

3.1.3 Ottawa-repræsentationen

For at styrke samarbejdet mellem Grønland og Canada indenfor områderne økonomi, handel, kultur og uddannelse besluttede Grønland i 1998 at op­rette en repræsentation i Ottawa. Hertil kom ønsket om på nærmere hold at kunne følge udviklingen i Grønlands nærmeste nabo-område Nunavut, samt udvikle et mere indgående kendskab til Canada's oprindelige folk, deres politiske organisationer, historie, livsbetingelser og samspil mellem den føderale regering og provinsregeringerne.

Overfor det canadiske samfund ligger vægten på at virke for synliggørelse af og forståelse for grønlandske samfundsforhold. Derudover skal repræ­sentationen bistå ved besøg af politiske eller erhvervsmæssige delegationer fra Grønland.

Ud over de bilaterale funktioner har ministerråden været tilknyttet Grøn­lands arbejde i Arktisk Råd.
Landsstyret og Landstinget har valgt at berostille repræsentationen ultimo august 2002. Dette skyldes et politisk ønske om at spare på administratio­nen.

 Til toppen

3.2 Direktoraterne

Halvdelen af udenrigsrelationerne - målt i arbejdstid (årsværk) - på di­rektoratsområdet udgø­res af Erhvervsdirektoratet med hovedvægt på fi­skeri ca. 6 årsværk og fangst ca. 2 årsværk. Hvis man hertil lægger Rå­stofdirektoratets 2 årsværk betyder dette at 65 % af direktoraternes uden­rigsaktiviteter vedrører erhvervsforhold i Grønland. Til sammenligning ud­gør Direktoratet for Miljø og Natur 15 % og Direktoratet for Kultur, Uddan­nelse, Forskning og Kirke 7 %.

Den store internationale aktivitet i fagdirektoraterne svarer til det billede, man også finder i andre nordiske lande, hvor fagministerierne i høj grad varetager de udenrigsforretninger, som er at finde indenfor deres egne ressortområder. Arbejdsgruppen noterede sig i forbindelse med udarbej­delsen af Arbejdspapir nr. 1, at der fra en række direktorater blev peget på, at manglende ressourcer var årsagen til at eksisterende udenrigspoliti­ske muligheder ikke kunne udnyttes.

 Til toppen

4 Det udenrigsorganisatoriske seminar

4.1 Den generelle drøftelse

Arbejdsgruppen har fået pålagt at se på hvordan Grønland markerer sig i forhold til omverdenen. Den internationale optræden kræver 2 væsentlige ting, nemlig en politisk indsats og en organisatorisk indsats, der følger heraf.

Arbejdsgruppen ønskede med det udenrigsorganisatoriske seminar at få sat fokus på den organisatoriske indsats som ydes af de forskellige grene af hjemmestyrets forvaltning med Udenrigskontoret som det samlende midtpunkt. Formålet hermed var at få drøftet, hvorledes en fremtidig orga­nisering af det udenrigspolitiske arbejde kunne understøtte det politiske ønske om øget udenrigspolitisk indflydelse og synlighed.

Omfanget af de udenrigspolitiske aktiviteter kan man få et indtryk af ved at gennemgå landsstyrets årlige udenrigspolitiske redegørelser samt den udenrigspolitiske håndbog.
(Note: Håndbog om Hjemmestyrets Internationale relationer. Udenrigskontoret Nuuk 1997 vi­ser at Grønland er omfattet af mindst 30 globale og 20 regionale aftaler, som man i større el­ler mindre grad har mulighed for at øve indflydelse på. Hertil kommer 12 bilaterale aftaler som løbende skal behandles og udvikles.)

Gennemgangen af arbejdet i Udenrigskontoret på seminaret viste, at man er godt på vej til at få indøvet en række faste rutiner både i samarbejde med direktoraterne og med de danske myndigheder. Der er dog stadig mu­lighed for at forbedre udvekslingen af information i rette tid mellem parter­ne.

Udenrigskontorets forhold til danske myndigheder retter sig primært til Udenrigsministeriet og i nogen grad til Statsministeriet og Forsvarsministe­riet inkl. Grønlands Kommando og Miljøministeriet. Kontaktens karakter af­gøres af sagsindholdet, herunder særlig hvem der har kompetence til at træffe de indholdsmæssige afgørelser i sagerne. Yderpunkterne er her de nordiske sager, som afgøres i Grønland og de sikkerhedspolitiske sager som afgøres i København.

Det bemærkes, at når grønlandske embedsmænd indgår i Rigsdelegationer ved internationale forhandlinger vil grønlandske myndigheder være inddra­get, når Rigsdelegationens mandat udformes. Denne procedure er mest markant når det gælder hvalspørgsmål i relation til IWC, men også af­grænsningssagen vedr. Jan Mayen kan nævnes i denne forbindelse.

Arbejdsgruppen har i Arbejdspapir nr. 1 behandlet Landstingets rolle i udenrigspolitiske spørgsmål. Lovgivningen omkring Landstingets Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Udvalg fastlægger, at udvalgets sekretariatsfunktion varetages af Udenrigskontoret. Dette betyder, at der organisatorisk er skabt mulighed for en hurtig og effektiv kommunikation mellem lands-sty­reformanden og landstingsudvalget, også når der er tale om spørgsmål af fortrolig karakter. Dette sidste kan der være tale om, når det drejer sig om sikkerhedspolitiske spørgsmål.

Når det gælder Udenrigskontorets forhold til direktoraterne har dette ud­viklet sig over tid, og Udenrigskontoret har gradvist fået etableret sig som omdrejningspunktet for udenrigsrelationer, selvom den selvstændige di­rektoratsoptræden stadig er mærkbar. Problemstillingen kan i klassisk for­valtningsterminologi beskrives ud fra hvem der har instruktionsbeføjelsen.

Under sin gennemgang kunne arbejdsgruppen konstatere, at der ikke fore­ligger nogen særlig forskrift, hvorefter Udenrigskontoret skal orienteres før større udenrigspolitiske initiativer igangsættes i et landsstyreområde. De regler, der findes, er de generelle regler om forelæggelse af sager for landsstyret. Hertil kommer, at der ikke er tradition for skriftlige instrukser til udenrigskontorets medarbejdere i Bryssel, Ottawa og København. I praksis foregår meget i et smidigt og hensigtsmæssigt samarbejde via te­lefon, mail osv., men spørgsmålet omkring instruktion udgør et særligt problem i relation til Ottawa og Bryssel, fordi hjemmestyrets folk her for­melt er undergivet en generel instruks fra Udenrigsministeriet. Opfattelsen af dette problems karakter er meget forskellig fra forskellige deltagere i processen.

Når der tales om instruks, kan man ud fra det foreliggende slå fast, at der i hvert fald er tale om følgende kategorier:

  • Instruks til direktoraterne om deres tilbagemeldinger til Udenrigskonto­ret.
  • Instruks til medarbejdere i Udenrigskontoret fra ledelsen i Udenrigskon­toret.
  • Instruks til medarbejdere i Bryssel og Ottawa.

Instruksspørgsmålet har også været drøftet i arbejdsgruppen på basis af de høringssvar man fik som reaktion på Anorakrapporten. Drøftelserne re­sulterede i, at arbejdsgruppen i Arbejdspapir nr. 1 fremkom med følgende anbefaling til Selvstyrekommissionens videre arbejde:

"at der igangsættes et arbejde for at sikre at alle udenrigspolitiske aktivi­teter sker i henhold til de instrukser, som politisk er vedtaget, og at der foretages sådanne tilpasninger af de administrative procedurer, som sikrer at ledelsen på alle niveauer udfylder deres ledelsesforpligtelse."

Hertil kommer, at arbejdsgruppen har konstateret, at det er et stort ar­bejdsmæssigt problem, at den udenrigspolitiske aktivitet på politisk niveau, ikke følges op af ressourcer til at gøre det daglige forberedende og efterbe­handlende arbejde, der følger som en konsekvens af de politiske initiativer. Dette forhold førte til den i noten citerede anbefaling fra arbejdsgruppen.

(Note: "at de administrative og organisatoriske ressourcer styrkes således, at Grønland i endnu højere grad kan udfylde de eksisterende rammer indenfor det internationale samarbej­de, som Grønland på nuværende tidspunkt har adgang til. Det bør ske således at Grønlands arbejde for at fremme sine interesser og gøre sine synspunkter gældende bliver mere virk­ningsfuldt. Hertil kommer den styrkelse af ressourcegrundlaget, som vil være nødvendig for at leve op til de foreslåede ændringer i lovgrundlaget, der udvider Grønlands internationale for­pligtigelser og kompetencer.")

Direktoraternes gennemgang afspejlede som allerede nævnt ovenfor, at der var stor forskel mellem direktorater på deres aktivitets- og erfaringsni­veau. Der er direktorater med relativ lang erfaring og direktorater for hvem udenrigsrelationer er et spørgsmål af relativ ny dato. I den første kategori har man hen ad vejen fået en stor del af de økonomiske ressourcer, der skal til for at sagsbehandle og gennemføre internationale forhandlingsfor­løb. Dette gælder ikke for de på udenrigsområdet nytilkomne direktorater, der stadig fører en kamp for at få den nødvendige sagsbehandlingstid mv. Dette viser sig f.eks., når der skal foretages afrapportering til FN om gen­nemførelsen af en international konvention, som man i kraft af hjemme­styrets kompetence på området er forpligtet til at svare på. Afhjælpningen heraf er ikke alene et organisatorisk, men også et ressourcemæssigt prob­lem.

På nogle områder spiller det også en rolle, at man i stigende grad må kon­statere at internationale aftaler sætter minimumstandarder for landenes optræden. Dette gælder f.eks. miljø- og naturområdet. Her kan der være tale om spørgsmål, som er politiske prioriteter i Grønland, og derfor også bør være ressourcemæssigt prioriteret. Men seminaret efterlod det indtryk, at der i de fleste tilfælde er tale om krav, der kommer til udefra, og som det koster administrative og politiske kræfter at forholde sig til og eventu­elt gennemføre i Grønland, selvom det ikke har høj national politisk priori­tet. Her bliver ressourcespørgsmålet også en afgørende faktor. For at tage højde for dette blev det konkret anbefalet, at man allerede fra starten af et internationalt initiativ forsøgte at gøre sig overvejelser om de forskellige politiske og økonomiske omkostninger, som en deltagelse fra grønlandsk side ville medføre.

I forbindelse med udarbejdelsen af Anorakrapporten blev det fra Udenrigs­ministeriet fremhævet, at en lang række af Kongerigets diplomatiske re­præsentationer verden over behandler spørgsmål i relation til Grønland og personer med fast bopæl i Grønland som et led i deres daglige arbejde. I forlængelse heraf har arbejdsgruppen noteret sig, at der blandt Kongeriget Danmarks honorære konsuler ikke p.t. er nogen med oprindelse i Grøn­land. Det er arbejdsgruppens synspunkt, at Grønland bør yde en indsats for at finde egnede kandidater som honorære konsuler for Kongeriget Danmark blandt personer med en særlig tilknytning til Grønland. Arbejds­gruppen tænker her først og fremmest på de nordiske og arktiske lande.

 Til toppen

4.2 De organisatoriske forhold

På det udenrigsorganisatoriske seminar var der enighed om, at forudsæt­ningen for det fremtidige arbejde med internationale spørgsmål skal være en ny selvstyrelov. Denne lov skal som minimum fastlægge den nuvæ­rende praksis på udenrigsområdet i lovform.

Loven skal også lovfæste samarbejdsformer og høringsprocedurer på det sikkerhedspolitiske område mellem rigsmyndighederne og hjemmestyre­myndighederne. Det bemærkes, at den nuværende lovs styrke har været, at den løbende udvidelse af den reelle udenrigspolitiske deltagelse fra grønlandsk side har kunnet ske i takt med at behovene opstod, og der kunne opnås enighed om dette med rigsdelen Danmark. Det blev under seminaret fremført, at man ved udformningen af en ny selvstyrelov skal være opmærksom på to ting. Før det første skal man konsolidere de land­vindinger, der er gjort, og for det andet må man ikke gå så detaljeret til værks, at man sætter muligheden for at få yderligere udenrigspolitisk rå­derum til Grønland sat over styr.

Med hensyn til det sikkerhedspolitiske område har dette en særlig karakter som gør, at Grønland bør sikre sig en så udtømmende kompetence og pro­cedurebeskrivelse som muligt. Det må forudses at det kan blive hensigts­mæssigt at udskille det sikkerhedspolitiske spørgsmål til en særlig lovpa­ragraf, således at man bl.a. får taget stilling til om der på nærmere fast­lagte områder kræves grønlandsk accept overfor beslutninger, der skal udføres i rigsfællesskabets navn. Det bemærkes for god ordens skyld, at arbejdsgruppen og seminaret har arbejdet ud fra den forudsætning at Grundloven tilsiger, at Grønland ikke kan få den fulde kompetence i uden­rigsanliggender så længe Grundloven også omfatter Grønland. Man forud­sætter samtidig, at arbejdsgruppen vedrørende forfatningsmæssige og fol­keretlige spørgsmål undersøger, hvor langt man kan komme med en kom­petenceoverførsel e. lign. indenfor Grundlovens rammer.

Drøftelsen på seminaret omkring de organisatoriske forhold havde to ho­vedemner i fokus, nemlig måden de enkelte led samarbejder på (proces­sen) og organisationen (de formelle strukturer). Det er en underliggende forudsætning, at der i organisationen er de nødvendige ressourcer til at løse opgaverne. Hertil kommer at det også blev fremført, at man på dette område bør gøre sig særlige overvejelser i forhold til, hvorledes man re­krutterer, fastholder og videreuddanner de personer, der skal udføre det daglige arbejde i f.eks. Udenrigskontoret.

 Til toppen

4.2.1 Samarbejdsformer - processen

Internt

Samarbejdsformerne er afhængige af antallet af deltagere og påvirket af kompetenceforholdene i de enkelte sager. En forudsætning for en rimelig proces er intern klarhed omkring ansvars- og kompetenceforhold. Det var karakteristisk for diskussionen, at uanset om en given grønlandsk uden­rigspolitisk forhandling indeholder deltagelse af rigsmyndigheder eller ikke, blev der på seminaret talt stærkt for faste procedurer. Dette gælder mø­deforberedelse, intern koordinering i hjemmestyret, referater samt udar­bejdelse af landsstyreoplæg med oplæg til mandat for den internationale deltagelse.

Eksternt

Det kan noteres, at Udenrigskontoret og forskellige direktorater har for­skellige erfaringer med samarbejdet med rigsmyndighederne.
(Note: Arbejdsgruppen har i Arbejdspapir nr. 1 anbefalet følgende: "at Grønlands Hjemme­styre gennem forhandling med rigsmyndighederne søger udvirket, at danske ministerier orga­niseres således, at ministerier også i praksis opfanger de emner af international karakter in­denfor deres område, som kan få betydning for Grønland." Dette gælder særligt EU-proble­matikken. Heri indgår ideen om, at hver af de relevante ministerier udpeger en grønlandsan­svarlig på passende niveau.)
Det var dog indtrykket, at det i de fleste tilfælde var lykkedes at opbygge gode samarbejdsrelationer, således at man kunne anvende ressourcer til at diskutere indhold frem for at bruge kræfter på proceduremæssige spørgs­mål.

Den nuværende lovgivning sætter bestemte rammer for hvem der skal føre en given udenrigspolitisk forhandling. Det blev under seminaret nævnt, at man i en ny selvstyrelov burde have mulighed for konkret at fravige de nye juridiske kompetenceforhold. Dette vil indebære, at man eventuelt fra sag til sag aftaler mellem rigsmyndighederne og hjemmestyret, hvem der har ansvaret for en given sag, og at den ansvarlige kunne være en an­den end en rigsmyndighed. Det blev nævnt, at dette ville svare til hvad man gjorde på udenrigsområdet i EU, den såkaldte Solana-model, hvor ansvaret for en konkret udenrigspolitisk sag kan over­drages til EU, når alle lande er enige om det.
(Note: Denne model bygger på at medlemslandene i EU giver EU's udenrigspolitiske koordi­nator bemyndigelse til at handle på alles vegne i en konkret defineret sag. Der ligger således to ting i systemet. Dels at man kun overlader kompetence fra sag til sag, og dels af at man lader denne kompetence udføre af en 3. part nemlig Kommissionen (Solana) under ansvar over for Ministerrådet.)

Når det gælder sikkerhedspolitiske spørgsmål viser erfaringen, at Rigsmyn­dighederne på dette punkt skal presses hårdt før man fraviger en meget snæver fortolkning af lovens bog­stav. Oprettelsen af Permanent Committee med Grønlands deltagelse er et eksempel på at nytænkning kan lade sig gøre. Et andet er grønlandsk medunderskrift på tillægsaftaler til 1951 af­talen om Thule Air Base.

 Til toppen

4.2.2 Den organisatoriske ramme - de formelle strukturer

Udgangspunktet for drøftelsen af dette på seminaret var en fælles forståel­se af, at det fortsat var hensigtsmæssigt med en arbejdsdeling mellem Udenrigskontoret og de forskellige direktorater. Samtidig var der en erken­delse af, at en opfyldelse af det politiske ønske om større international deltagelse og grønlandsk synlighed gjorde det nødvendigt at diskutere Udenrigskontorets struktur og organisatoriske indpasning i hjemmestyret. Hertil kommer de organisatoriske relationer til rigsmyndighederne.

Internt

Internt i hjemmestyret kan man styrke Udenrigskontorets position ved at omdanne det til et direktorat under landsstyreformanden, således at man får understreget direktørens direkte reference til landsstyreformanden. En sådan ændring vil markere en ligestilling af udenrigsdirektøren med de øv­rige direktører i direktørkollegiet.
Arbejdsgruppens gennemgang af landsstyreområdernes udenrigsaktiviteter bekræfter, at prioriteringen af udenrigsopgaverne er overladt til de enkelte landsstyreområder. Som tidligere anført sikrer dette en sammenhæng mellem de ressourcer der anvendes på en sag indadtil og udadtil (ideelt set). Under diskussionen har flere direktorater fremsat ønske om, at man fra Udenrigskontorets side i nogle spørgsmål tilkendegav en prioritering. Spørgsmålet bliver også rejst i diskussionen om ressourcer, hvor visse di­rektorater anfører, at der ved nye udenrigspolitiske initiativer mere eller mindre automatisk bør følge ressourcer med til direktoraterne.
Arbejdsgruppen har ved sin gennemgang konstateret, at en decentral prio­ritering af ressourcerne til internationale spørgsmål ikke i alle tilfælde sik­rer, at der bliver fulgt op på de beslutninger som landsstyret træffer. Dette gælder særligt, når der er tale om tværgående opgaver, som ikke er enty­digt placeret i et direktorat. Der kan derfor være grund til at se på om Udenrigskontoret skal udstyres med beføjelser i forhold til den øvrige ad­ministration/direktoraterne for at sikre opfølgningen af beslutninger i landsstyret om tværgående spørgsmål. Dette vil svare til det system, som den danske administration bruger.

Eksternt

Eksternt i forhold til Rigsmyndighederne er der et særligt problem, som udgøres af de områder af udenrigspolitisk karakter, der i en ny selvstyrelov ikke kan henføres til selvstyreforvaltning indenfor rammerne af Grundlo­ven, men som har stor udenrigspolitisk betydning for Grønland.

Et forslag, der blev fremlagt på seminaret gik ud på, at den enhed i det danske udenrigsministerium, der beskæftiger sig med grønlandske spørgsmål, fik en fælles dansk/grønlandsk politisk ledelse; i princippet på samme måde som det, der gælder for råstofområdet. Hvis en sådan ord­ning skulle indebære et væsentligt nybrud i forhold til de eksisterende ord­ninger, skulle en sådan enhed også beskæftige sig med de sikkerhedspoliti­ske spørgsmål i relation til Grønland. Dette er ikke tilfældet for Grønlands­konsulentens kontor i dag, hvor de sikkerhedspolitiske spørgsmål er hen­lagt til et andet kontor. Der eksisterer også den teoretiske mulighed, at man ikke danner en ny administrativ enhed, men blot indfører en ny ledel­sesstruktur, der får forelagt sagerne af de respektive fagkontorer i Uden­rigsministeriet. Det kan anføres, at denne enhed måske ikke får så meget fælles at beskæftige sig med, hvis en ny selvstyrelov får overført de øvrige udenrigspolitiske anliggender til Grønland. Eller sagt på en anden måde: Jo mere udenrigspolitisk juridisk ansvar/kompetence Grønland får, jo mindre bliver der tilbage til fælles forvaltning.

Grønland har indtil nu ikke haft mulighed for at deltage i det generelle in­ternationale sikkerhedspolitiske arbejde, som rigsmyndighederne udfører f.eks. i NATO. Grønland har ikke generelt siddet med "ved bordet" i spørgsmål om sikkerhedspolitik, men fik dog plads i Forsvarskommissionen af 1997. Undtagelsen fra dette i det daglige arbejde er Permanent Com­mitte, jvf. ovenfor, som er den dansk/grønlandske arbejdsgruppe, som for­handler bilaterale spørgsmål i relation til Thule Air Base. Det forekom­mer således rimeligt at drage den konklusion, at rigsmyndighederne i dag kon­sulterer Grønland, når man mener, der er et spørgsmål, der har Grøn­lands interesse. Den omtale, der har været i offentligheden om dialogen mellem København og Nuuk i NMD-sagen, kan også tages som tegn på, at Dan­mark i dette spørgsmål har lagt vægt på en tæt dialog med de grøn­landske myndigheder. Endelig kan det noteres, at Nordisk Råd siden 1992 har haft en årlig sikkerhedspolitisk drøftelse, som grønlandske politikere fra 2001 har del­taget aktivt i.

Hertil kommer at arbejdsgruppen i sit Arbejdspapir 1 har peget på en del­tagelsesmodel i forhold til større rigsmyndighedsorganisationer, som både er af betydning for aktiviteter indenfor og udenfor Grønland. Modellen går ud på, at grønlandske myndigheder repræsenteres i den dan­ske rigsmyn­dighedsinstitutions bestyrelse, således at det på det øverste ledelsesmæs­sige niveau markeres, at der er tale om en institution, der i sit virke dæk­ker hele rigsfællesskabet. Denne model er i dag allerede i funkti­on i forhold til GEUS og Dansk Polarcenter, men arbejdsgruppen har kon­kret peget på, at det bør udvides til også at omfatte DMI.

 Til toppen

4.2.3 Den økonomiske ramme

Der foreligger ikke nogen samlet opgørelse over udgifterne til gennemfø­relse af landsstyrets udenrigspolitik, men man kan af den måde som lands­styrets udenrigspolitiske redegørelse er opbygget på konstatere, at en be­skrivelse af ressourceanvendelsen på en række enkeltområder er medta­get, hvor det har kunnet lade sig gøre, men der mangler stadig information for at kunne give et heldækkende billede.

Som forberedelse til majseminaret foretog arbejdsgruppen som nævnt en opgørelse over årsværksforbruget i hjemmestyrets centraladministration i forbindelse med udenrigsaktiviteter. Denne opgørelse var delvis baseret på den uden­rigspolitiske redegørelse og delvis på informationer, som arbejds­gruppen selv havde indsamlet hos direktoraterne. Opgørelsen viste, at Udenrigs-kontoret anvender skønsmæssigt 13 årsværk og direktoraterne 16 årsværk på udenrigspolitiske aktiviteter.

(Note: For god ordens skyld skal det præciseres, at de enkelte fagdirektoraters medarbejdere i Danmark ikke regnes med til "udenrigstjenesten" med undtagelse af medarbejderne i Uden­rigskontoret og Erhvervsdirektoratets medarbejder (Landsstyreformandens repræsentant).)

Dette giver et samlet årsværksforbrug i år 2000 på 29. Udenrigskontoret havde samme år en bevilling på 14,6 mill. kr., hvilket giver en årsværks­pris på 1,12 mill. kr. De planlagte besparelser vil slå igennem i 2003, hvor der i budgetoverslagsåret er anført 11,1 mill. kr. svarende til en årsværks­pris på 0,85 mill. kr. Hvis man tager udgangspunkt i den forventede års­værkspris for 2003 vil dette give en samlet omkostning på 25 mill. kr.

(Note: Dette regnestykke kan anfægtes, idet man som udgangspunkt har medtaget alle drifts­omkostninger incl. repræsentationerne og medlemsbidrag til internationale organisationer, som hører under Udenrigskontoret. Direktoraternes udgifter på dette område er ikke med­reg­net. Tallet varierer også fordi enkeltprojekter som f.eks. EU forhandlinger traditionelt har de­res egne bevillinger i de relevante forhandlingsår.)

Som tidligere anført er omkostningerne ved udførelsen af de udenrigspoliti­ske aktiviteter ikke udsat for en samlet prioritering, men en indikation for interessen for udenrigspolitiske aktiviteter kan altså for lidt under halvde­lens vedkommende fås ved at følge den økonomiske prioritering af Uden­rigskontorets aktiviteter.

 Til toppen

5 Arbejdsgruppens overvejelser

Arbejdsgruppens overvejelser

 Til toppen

6 Arbejdsgruppens anbefalinger

Konklusionerne i dette arbejdspapir er en følge af diskussionen i arbejds­gruppen og de konklusioner arbejdsgruppen har draget undervejs i ar­bejdspapiret set i forhold til de konklusioner, som er fremkommet som re­sultat af arbejdsgruppens drøftelser i arbejdspapir 1, 2 og 3.

For god ordens skyld bemærkes, at arbejdsgruppen ikke har gjort sig over­vejelser over de organisatoriske konsekvenser af at rigsfællesskabet ænd­res gennem en grundlovsændring, hvor Grønland bliver en selvstændig stat, der indgår i et partnerskab med Danmark på et grundlag, hvor afta­lerne med Danmark bliver aftaler af mellemstatslig karakter. Arbejdsgrup­pen finder, at sådanne overvejelser passende kan finde sted i forbindelse med de udredninger, der må forudsættes at skulle finde sted for ud for fremlæggelse af forslag til ændring af det juridiske grundlag herunder spe­cielt ændring af Grundloven.

  • Vedrørende organisationen i Grønland anbefaler arbejdsgruppen, at Udenrigskontoret omdannes til et direktoratet under landsstyreforman­den, som beskrevet i arbejdspapiret, samtidig med at der vedtages en plan for den organisatoriske udbygning de kommende år. Arbejdsgrup­pen lægger særlig vægt på at Grønland styrkes og udvikler kompeten­cer på det sikkerhedsmæssige, handelsmæssige og bæredygtigheds­mæssige område.
  • Arbejdsgruppen anbefaler endvidere, at det nye Direktorat for Udenrigs­anliggender får beføjelser til at sikre at landsstyrets beslutnin­ger i tværgående udenrigspolitiske spørgsmål følges op i praksis.
  • Vedrørende ressourcerne anbefaler arbejdsgruppen, at landsstyret ta­ger skridt til den nød­ven­dige styrkelse af det ressourcemæssige grund­lag for det udenrigspolitiske arbej­de. Det gælder først og fremmest Udenrigskontoret, men også i direktoraterne er der områder, der har klart behov for flere ressourcer.

Arbejdsgruppen anbefaler, at landsstyret tager skridt til at udforme for­slag til sådanne ændringer i lovgivningen som er nødvendige for at følge op på udvidelsen af Grønlands udenrigs- og sikkerhedspolitiske kompetence. Arbejdsgruppen foreslår at man indfører en "fællesrådsmodel" for de uden­rigspolitiske beslutninger, som ikke kan overføres til Grønland indenfor den nuværende grundlov.

Arbejdsgruppen anbefaler endvidere, at landsstyret følger op på forsla­get om at få fremmet udnævnelse af honorære konsuler for Kon­geriget blandt personer, som har særlige relationer til Grønland.

 Til toppen

Bilag 1 Illustration af, hvem der bestemmer i internationale forhandlinger

Udenrigs- og Sikkerhedspolitik

Til toppen